一、外派监事会制度的历史沿革
外派监事会是中国特色社会主义制度的一个创新。其前身是1998年开始实行的稽查特派员制度。
1998年，为了解决政企不分和所有者监管不到位的问题，国务院建立了稽察特派员制度，向国有重点企业派出稽察特派员，代表国有资产所有者对企业行使监督权。
1999年9月22日，党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革与发展若干重大问题的决定》要求 “健全和规范监事会制度”，从体制上、机制上加强对国有企业的监督，确保国有资产及其权益不受侵犯。为了与国际惯例接轨，同年12月修改《公司法》，以法律形式明确国有独资公司建立外派监事会制度，规定国有独资公司“外派监事会负责检查公司财务，对企业负责人执行公司职务时违反法律、法规或者公司章程的行为进行监督，以及国务院规定的其他职权”。同年12月1日，中央决定成立“中共中央企业工作委员会”，为党中央的派出机关，其主要职责之一就是“负责国务院稽察特派员的管理工作”。
2000年3月15日，国务院颁布《国有企业监事会暂行条例》，对监事会的性质、任务、职责、工作程序和工作方式等做出了明确的规定。同年8月份，国务院批准对100家中央管理的国有重点大型企业派出外派监事会，36位副部长级稽查特派员转任国有重点大型企业监事会主席，国务院稽查特派员总署办公室转为国有企业监事会工作办公室。至此，稽察特派员制度顺利过渡为外派监事会制度。
2003年2月26日，党的十六届二中全会明确要求中央政府和省、市两级地方政府设立国有资产管理机构，按照建立权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制要求履行职责。同年3月10日，十届全国人大批准新一轮机构改革，设立国有资产监督管理委员会（以下简称“国资委”）；4月5日，国务院审议通过国务院国资委“三定”方案，明确规定由国务院国资委“提出需由国务院派出监事会的国有企业名单，审核监事会报告”、“代表国家向部分大型企业派出监事会；负责监事会的日常管理工作”，设立“国有企业监事会工作办公室”，其主要职责是“根据《国有企业监事会暂行条例》，负责监事会的日常管理工作”。自此，中央企业工作委员会对外派监事会的管理职能即转由国资委履行。5月27日，国务院颁布《企业国有资产监督管理暂行条例》，明确国资委是各级政府特设机构，代表本级政府履行出资人职责，“代表本级人民政府向其所出资企业中的国有独资企业、国有独资公司派出监事会”。
二、外派监事会制度的基本特点
监事会是企业法人治理结构的重要组成部分。从监事会的委派主体和派出人员身份来区分，监事会有外派监事会和内部监事会两种类型。国有独资企业、国有独资公司（本文以下简称“国有企业”）外派监事会主要由外派专职监事和职工监事组成。为防止“内部人控制”，国有企业设外派监事会，不设内部监事会。国有企业外派监事会是政府向国有企业派出的常设外部独立监督机构，是政府加强国有资产出资人监督的专门力量，相较于股份公司等企业内部监督组织的监事会，外派监事会有以下优势和特点：
1、权威性。国有企业外派监事会由中央政府或地方政府派出，代表国家对企业国有资产保值增值状况实施监督，监督检查结果向出资人报告，是建立在法律法规基础上的高层次外部监督。监事会主席为国务院或地方政府任命的领导职务，为专职；专职监事由国资委任命，要求具有财务、会计、审计、法律和企业管理或者宏观经济等专业背景，甚至是某些行业的专家；职工监事经企业职工代表大会民主选举产生后，报国资委批准。这种制度安排，决定了监事会直接对出资人负责，因此也就有了开展国有企业监督的体制优势。
2、独立性。包括监事会主席在内的专职监事都是国家工作人员，他们不在企业领取薪酬、福利待遇，其任用、管理和绩效评价均由国资委负责，开展监督检查工作所需费用由财政拨付，与被监督企业没有任何身份隶属关系；监事会在工作中执行“六要六不”行为规范，不参与、不干预企业生产经营活动，与企业是监督与被监督的关系；监事会每届任期三年，监事会主席和其他专职监事不在同一企业连任。这些制度设计确保了外派监事会与被监督企业之间没有任何经济利益关系，责任边界清晰，保持高度独立；可以不受干扰地依法独立行使监督职权，客观公正、实事求是地反映企业情况，既维护了国有资产所有者权益，又保护了企业依法享有的经营自主权。
3、时效性。监事会专职成员长期深入企业、深入一线、深入基层，在日常工作中，通过列席各种重要会议、调阅各项资料、勘查各个现场、听取各类人员的反映等方式，随时了解、掌握和跟踪企业重要经营管理活动，发现问题及时向企业负责人提醒关注、提示风险、提出建议，起到防患于未然的作用；对涉及国有资产安全的重大事项、重大违法违纪违规线索、企业领导人员不在状态，以及关系企业改革发展的全局性、长远性和共性问题，及时向出资人报告，并提出明确的处理建议，为出资人决策提供参考。
三、外派监事会工作的意义
1、建立外派监事会制度是党中央、国务院做出的正确决策。从1998年国务院建立的稽查特派员制度过渡到《公司法》认可的监事会制度，是被实践证明的切实有效的国有资产监管制度。国有企业外派监事会对维护国有资产安全、促进企业持续健康发展作出了积极贡献。国务院高度重视监事会工作，2005年以来，国务院总理每年主持召开国务院常务会议，专门听取国有企业监事会对中央企业监督检查情况的汇报。
2、建立外派监事会制度是建立现代企业制度、完善法人治理结构的内在需要。监事会是公司法人治理结构中必不可少的重要组成部分。监事会通过依法开展监督检查工作，不干涉企业的生产经营自主权，从而形成监事会监督、董事会决策、经理层执行的三个不同层面的权利制衡机制。
3、建立外派监事会制度，是国有企业会计信息真实可靠和国有资产保值增值的有力保障。外派监事会以财务监督为核心，依法依规对企业进行全面的、实时的、动态的监督检查，从体制上、机制上保证会计信息质量，防止、避免做假账问题的发生，确保国有资产保值增值。
4、建立外派监事会制度，有利于改善和加强企业领导班子建设。外派监事会以企业经营业绩对企业领导班子及其成员进行评价并提出奖惩、任免建议，为改善和加强企业领导班子建设、建立党管干部原则与市场化选聘经营管理者相结合的新机制奠定了基础。
四、外派监事会工作的目的
监事会监督检查工作的根本目的是服务于企业的改革发展和生产经营，实现国有资产的保值增值，确保国有资产及其权益不受侵犯。出发点和落脚点是及时发现问题、客观报告问题、督促解决问题。
监事会的监督检查不是抓住问题不放、给企业依法经营设置障碍、制造困难，而是围绕企业的发展，促进企业在依法经营、依规运行的前提下，提高经济效益，把国有企业做大做强做优。查出问题和进行处分不是监事会工作的目的，评价监事会的工作也绝不能仅仅依据查出问题的多少和大小。监事会在工作中既要严格检查，又要注意保护企业经营者的积极性；既要反映漏洞和问题，也要肯定成绩，激励先进；既要监督企业依法经营，更要理解支持企业的改革创新；既要揭露腐败和违法违规、违纪行为，还要对业绩突出的经营者给予公正和实事求是的评价。通过监事会和被监管企业的共同努力，使企业存在的问题越来越少，最终基本没有问题。
五、外派监事会的职权
本着不干预、不参与企业经营活动的原则，以财务监督为核心，对企业依法履行监督、评价、建议的职责。
（一）《企业国有资产法》规定的职责：
依照法律、行政法规以及企业章程的规定，对董事、高级管理人员执行职务的行为进行监督，对企业财务进行监督检查。
（二）《公司法》规定的职权：
1、检查公司财务；
2、对董事、高级管理人员执行职务的行为进行监督，对违反法律、行政法规、公司章程或者股东会决议的董事、高级管理人员提出罢免的建议；
3、当董事、高级管理人员的行为损害公司的利益时，要求董事、高级管理人员予以纠正；
4、国务院规定的其他职权。
（三）《国有企业监事会暂行条例》规定的职责：
1、检查企业贯彻执行有关法律、行政法规和规章制度的情况；
2、监督检查企业财务，查阅企业的财务会计资料及与企业经营管理活动有关的其他资料，验证企业财务会计报告的真实性、合法性；
3、检查企业的经营效益、利润分配、国有资产保值增值、资产运营等情况；
4、检查企业负责人的经营行为，并对其经营管理业绩、综合素质进行评价，提出奖惩、任免建议。
六、外派监事会监督检查的范围
监事会的监督检查范围不局限于派驻公司本部，按照对企业国有资产监督管理的要求，企业国有资产延伸到哪里，监事会就监督到哪里，上市公司、重要子企业都是监事会监督检查的对象。
七、外派监事会监督检查的方式
监事会的监督检查是集事后检查及过程监督和事前监督为一体的全方位监督，坚持集中检查与日常监督相结合，事前、事中、事后相结合，重点做好过程监督和事前监督。具体方式可归纳为以下四个字：
听。列席重要会议，听取有关重大事项的决策过程和相关情况；走访企业职能部门，听取企业计划、财务、经营等情况汇报；召开座谈会，听取企业职工的情况反映和意见；听取与监督检查事项有关的其他情况。
看。实地核查企业资产状况和生产经营情况。
查。查阅企业的财务会计报表、会计凭证、会计账簿、财务分析等财务会计资料；查阅企业会议纪要、内控制度建设及执行等有关经营管理活动资料。
询。向财政、工商、税务、审计、海关、银行等部门以及有关企业、社会中介机构进行调查了解企业的财务状况和经营管理情况。
八、监事会主席可列席的会议
监事会主席根据监督检查工作的需要，列席或派员列席企业以下重要会议：董事会会议、党委会、总经理办公会、党政联席会、领导班子民主生活会、年度工作会议、财务工作会议、财务预决算会、生产经营专题分析会以及其他与企业经营管理活动有关的重要会议，听取有关重大事项的决策过程和相关情况。
具体需要列席哪些会议，由监事会主席与企业商定。
九、企业支持配合监事会工作的义务
1、建立与监事会联系的工作机制。明确一名公司领导、一个部门联系外派监事会，一名工作人员为联络员，负责监事会与公司各部门、各企业和相关人员的沟通协调与联络工作，确保监事会及时、全面地获取企业信息；下属企业较多的集团公司应设立监事会工作办公室，负责管理、指导、协调下属企业监事会工作，对口联系外派监事会。加强与监事会的沟通，规范文件资料传递、重要会议的通知、重大事项报告等工作程序，企业召开重要会议时，应将会议时间、地点和议题提前至少一个工作日通知监事会，并提供相关资料。
2、及时提供企业经营管理有关资料。应高度重视《企业基础材料》的填报工作，由相关公司领导牵头，指定专门机构和人员，明确内部分工，落实相关责任，按规定时间、内容和形式报送。企业财务预决算报表、财务快报（含重要子企业）等财务会计资料及与经营管理活动有关的其他资料，应及时向监事会提供或供监事会查阅，不得拒绝、隐匿、伪报。
3、实时报告重大事项。涉及企业战略规划、重大投融资、改制重组、产权转（受）让、业绩考核、薪酬分配、利润分配、重要人事变动、违法违纪违规、法律诉讼、安全生产事故、主要领导人员出国等重大事项，以及《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》第二十一条规定的重大事项，应实时报告监事会；向省政府及有关部门的请示和报告同时抄送监事会。
4、对监事会揭示的风险和问题进行防范和整改。对监事会揭示的风险和问题应高度重视，认真研究提出防范风险、整改问题的工作方案。方案要明确工作目标、具体措施和责任人，并定期将方案实施结果报告监事会和履行出资人职责的机构。
5、支持职工兼职监事履行其工作职责。严格执行有关回避制度，按程序选举产生职工兼职监事，为职工兼职监事履行监督职责提供必要条件。
6、支持监事会与会计师事务所的沟通。支持配合监事会就审计计划、审计重点、审计安排等事项与会计师事务所沟通协调，审计过程中和审计报告阶段与事务所交换意见情况，应及时通报监事会。
7、企业内审、纪检等部门应支持配合监事会开展工作。内审部门应向监事会提供审计计划、审计报告等资料，审计发现的重大问题及时报告监事会。纪检部门应将案件及查处进展情况报告监事会，重大案件及时与监事会沟通。
8、为监事会创造必要的办公条件。监事会在企业监督检查工作期间，应向监事会提供集中办公用房和必要的固定办公设备。
十、外派监事会与企业交换意见的内容范围
（一）监事会可以就下列问题与企业交换意见：
1、财务管理和会计基础管理工作薄弱、会计政策选用不当，造成会计核算和会计处理不规范的问题；
2、内部控制制度不健全或不执行，需要进一步完善或落实的问题；
3、缺乏科学的决策程序或者不按照规定程序决策的问题；
4、群众反映较为强烈，但尚不属于违法违纪的问题；
5、监事会认为需要与企业交换意见的其他问题。
（二）监事会不得就下列事项与企业交换意见：
1、对企业领导班子和主要负责人的业绩评价及奖惩任免建议；
2、企业负责人和其他人员违法违纪案件的线索；
3、监事会报告中反映的不属于企业自行纠正范围的其他问题及建议；
4、省政府、省国资委要求报告或者监事会认为需要报告的其他事项。
十一、外派监事会与企业交换意见的方式及有关要求
1、由监事会主席代表监事会，与企业主要负责人进行座谈沟通，监事会主席指定专职监事或其他监事会成员参加。交换意见的内容涉及企业整改的问题，监事会应向企业提供书面材料。
2、由监事会主席签发《监事会提醒函》向企业主要负责人提示。
3、监事会主席与企业主要负责人交换意见时，要严格按照监事会会议形成的意见内容进行。监事会与企业交换意见的次数，由监事会主席同企业主要负责人协商决定。
4、监事会通过交换意见要求企业自行纠正的问题，企业应当认真整改，并及时反馈整改结果。未予整改的，可由监事会向省国资委提出，以省国资委名义向企业下达《整改意见书》，督促企业整改。
5、监事会与企业交换意见前，应当召开监事会会议，对交换意见的内容进行讨论并形成书面意见，并将书面意见报省国资委备案。
十二、外派监事会工作成果及其运用
反映外派监事会工作成果的主要形式包括：年度监督检查报告、专项检查报告、情况报告、专项调研报告、工作底稿、监事会提醒函、多种方式与企业交换意见、整改通知等。
年度监督检查报告是工作成果的综合反映，内容包括：企业经营管理和改革发展情况的总体评价和存在的主要问题及处理建议、上年度报告中反映事项的处理落实结果、企业负责人的经营业绩评价以及奖惩任免建议等。
年度监督检查报告经国资委审核之后报同级政府，并作为考察、考核企业领导班子和领导人员时的重要参考。
十三、监事会成员行为规范
外派监事会在工作中遵守“六要”、“六不”的行为规范。
（一）“六要”的具体内容
1、要认真学习邓小平理论，以“三个代表”的重要思想为指导，贯彻党的基本路线，与党中央保持一致；
2、要坚持原则，清正廉洁，严于律已，公道正派，光明磊落；
3、要依法办事，敢于讲真话，不怕得罪人，勇于同违反国家法律、法规、政策、财经纪律和弄虚作假的行为作斗争，自学维护国家利益；
4、要努力学习，不断提高政治素养、政策水平、业务能力；
5、要正确行使监督权力，实事求是，全面准确地评价和反映企业的经营、财务状况和领导人员工作业绩；
6、要严格履行公务员义务，恪尽职守，埋头苦干，深入群众，注意听取各方面意见，提高工作质量和工作效率。
（二）“六不”的具体内容
1、不得泄露检查结果和企业商业秘密；
2、不得参与和干预企业的经营决策和经营管理活动；
3、不得直接向所监督企业发表结论性意见；
4、不得接受企业的馈赠、报酬、福利待遇和在企业报销费用；
5、不得去吃请受礼、借机游山玩水和参加有可能影响公正履行公务的活动；
6、不得在企业兼职、购买股票和为自己、亲友及他人谋取私利。
十四、责任追究
（一）监事会成员的责任追究
《国有企业监事会暂行条例》第二十四条规定：
监事会成员有下列行为之一的，依法给予行政处分或者纪律处分，直至撤销监事资格；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
1、对企业的重大违法违纪问题隐匿不报或者严重失职的；
2、与企业串通编造虚假检查报告的；
3、有违反本条例第二十一条、第二十二条所列行为的。
第二十一条规定：监事会成员不得接受企业的任何馈赠，不得参加由企业安排、组织或者支付费用的宴请、娱乐、旅游、出访等活动，不得在企业中为自己、亲友或者其他人谋取私利。监事会主席和专职监事、派出监事不得接受企业的任何报酬、福利待遇，不得在企业报销任何费用。
第二十二条规定： 监事会成员必须对检查报告内容保密，并不得泄露企业的商业秘密。
（二）企业的责任追究
《国有企业监事会暂行条例》第二十五条规定：
企业有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，给予纪律处分，直至撤销职务；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
1、拒绝、阻碍监事会依法履行职责的；
2、拒绝、无故拖延向监事会提供财务状况或者经营管理情况等有关资料的；
3、隐匿、篡改、伪报重要情况和有关资料的；
4、有阻碍监事会监督检查的其他行为的。
《国有企业监事会暂行条例》第二十六条规定：
企业发现监事会成员有违反本条例第二十一条、第二十二条所列行为时，有权向监事会管理机构报告。
十五、我省外派监事会的发展沿革
2004年成立江西省国资委之后,我省向国有企业派出监事会工作正式启动。参照国务院国资委的机构设置，“江西省国有企业监事会工作办公室”设在江西省国资委，由该委具体“承担国有企业监事会的日常管理工作”。
2004年4月，省政府第17常务会议作出了“外派监事会，先试点，后铺开 ”的决定。同年8年，省政府第24次常务会议审议通过《江西铜业集团公司外派监事会试点工作方案》。
2005年7月，省政府任命李道海为江西铜业集团公司监事会主席。同年11月，向江西铜业集团公司派出第一个外派监事会。
2006年10月，向江西省煤炭集团公司派出监事会。
2007年11月，向凤凰光学集团有限公司派出监事会。
2009年8月，向13户省出资监管企业派出监事会。
2015年12月，分别向新成立的大成国有资产经营管理有限公司和民爆投资有限公司派出监事会。
省国资委对外派监事会实行办事处体制，设7个监事会办事处，办事处主任由正处级专职监事担任。监事会办事处实行外派监事会主席负责制，在监事会主席具体领导下开展工作。每位外派监事会主席和其领导下的办事处的成员均担任2-3家企业监事会的专职主席、专职监事，每三年调整一次监管企业。
十六、新形势下国有企业外派监事会制度的变化趋势和我省的实践探索
外派监事会与企业内部监事会的区别主要体现在派出主体和派出人员上。外派监事会是本级政府向国有独资企业和国有独资公司派出的外部独立监督机构。随着国有企业产权多元化——特别是混合所有制改革的不断推进，外派监事会的监管模式也在不断创新和探索之中。例如，我委对已经实现股权多元化的监管企业，不再派出监事会，而是根据公司章程提名专职监事（含监事会主席），与职工监事和其他股东提名的监事依法组成企业的“内部监事会”，即“外派内设”模式。作为国资委提名的专职监事或监事会主席，其公务员身份、薪酬渠道、业绩考核和管理方式等均保持不变，从而使其工作的独立性得到维持；但在职责上，既要依据《国有企业监事会暂行条例》和《国资法》向国有资产出资人负责，履行维护国有资本权益、防范国有资产流失的责任，又要依据《公司法》向股东大会负责，具有双重职责。截止2014年12月31日，已向江铜集团公司等10户国有独资企业派驻了外派监事会，向省建工集团公司等4户股权多元化和混和所有制企业委派了监事会主席和专职监事，向参股企业——中国瑞林工程技术有限公司委派了专职监事。
附件1
江西省出资监管企业对监事会发现的问题进行整改实施办法
（赣国资监事字[2014]62号）
第一条 对监事会在企业监督检查中发现的问题进行整改，是企业负责人的责任和义务，是维护国有资产安全的基本要求。为进一步增强整改工作的实效性，根据国务院国资委《关于加强和改进国有企业监事会工作的若干意见》（国资发监督【2006】174号）和《关于对监事会报告中反映的需要企业整改的问题进行督促检查的通知》（国监办发【2010】54号）有关规定，制定本办法。
第二条 监事会应当将日常监督检查、年度检查、专项检查中发现的问题与企业负责人和省国资委相关业务处室充分沟通、交换意见、进一步核准问题后，按以下要求进行分类：
第一类：需要企业自行纠正和改进的问题，或需要提请企业关注的事项；
第二类：企业自行纠正有难度，需要在更高层面进行研究解决的事项。
监事会对于监督检查中发现的违法违纪线索等事项，不与企业交换意见，应直接向省国资委报告。
第三条 监事会应当根据问题的性质及其重要性、危害性，将第一类问题梳理为一般性问题和重要问题。对于一般性问题，企业应当立即进行整改，并及时将整改落实情况与监事会沟通后，报省国资委备案。对于重要问题，企业应当及时制定整改方案，并充分征求监事会意见，经企业主要负责人审签后，报省国资委备案。
第四条 对监事会年度监督检查报告中揭示的重要问题，企业应在每年的六月底以前制定整改方案；对监事会在其他报告中揭示的重要问题，企业应根据省国资委的批示，及时制定整改方案。
第五条 整改方案应当包括整改事项、整改目标、主要整改措施、整改工作时限和工作安排、整改直接责任人（分管具体整改事项的企业负责人）和相关责任部门与责任人。
第六条 企业应当按照整改方案落实整改，于每年6月份和12月份向省国资委报告整改情况。
第七条 企业主要负责人是整改工作的第一责任人，分管具体整改事项的企业负责人是直接责任人。
第八条 省国资委领导和相关处室应当推动、指导挂点联系企业的整改工作。
第九条 监事会应当监督整改方案的实施，在年度监督检查报告中对企业上年度各整改方案的实施情况进行评价。对整改不到位的一般性问题，可以列为下年度重要问题进行责令整改。
第十条 实行整改事项台账管理。省国资委建立企业重要问题整改台账，对已整改到位的事项，省国资委根据企业整改情况报告，经核实后核销。
第十一条 建立整改工作约谈机制。对整改不力（包括但不限于整改方案未报省国资委备案、未按整改方案落实整改、未按时向省国资委报告整改落实情况等）的企业，由挂点联系企业的省国资委领导约谈企业负责人，责令企业限期整改。
第十二条 企业整改效果与企业领导班子考核、年度经营业绩考核及企业负责人、相关人员的薪酬、任用挂钩。
第十三条 企业应当认真研究、提出解决第二类问题的意见建议和情况说明，并与监事会沟通后呈报省国资委，根据省国资委批示办理。
第十四条 省国资委各相关处室应当按照职责分工和省国资委领导批示，指导、协调、推动企业第二类问题的解决，办公室负责督办。
第十五条 本办法自发文之日起执行。原《对监事会在企业监督检查中发现的问题进行整改暂行办法（赣国资监事字【2010】335号）》同时废止。
附件2
《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》
第二十一条的具体内容
一、《规定》第二十一条的具体内容
国有企业的监事会应当依照有关规定加强对国有企业领导人员廉洁从业情况的监督。按照本规定第十一条至第十四条向履行国有资产出资人职责的机构报告、备案的事项，应当同时抄报本企业监事会。
二、《规定》第十一条至第十四条的具体内容
第十一条 国有企业应当明确决策原则和程序，在规定期限内将生产经营的重大决策、重要人事任免、重大项目安排及大额度资金运作事项的决策情况报告履行国有资产出资人职责的机构，将涉及职工切身利益的事项向职工代表大会报告。
第十二条 国有企业应当完善以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度，实行厂务公开制度，并报履行国有资产出资人职责的机构备案。
第十三条 国有企业应当按照有关规定建立健全职务消费制度，报履行国有资产出资人职责的机构备案，并将职务消费情况作为厂务公开的内容向职工公开。
第十四条 国有企业领导人员应当按年度向履行国有资产出资人职责的机构报告兼职、投资入股、国（境）外存款和购置不动产情况，配偶、子女从业和出国（境）定居及有关情况，以及本人认为应当报告的其他事项，并以适当方式在一定范围内公开。
